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Historique du dossier du fonctionnaire
Le « dossier du fonctionnaire » est né en 1983 avec la loi portant sur les droits et obligations des fonctionnaires (dite loi Le Pors). Le pas vers l’électronique est franchi bien plus tard, lors de l’adoption de la loi du 3 août 2009.
L’article 18 de la loi est en effet modifié et complété ainsi : « dans des conditions fixées par un décret en Conseil d’État pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, le dossier du fonctionnaire peut être géré sur support électronique s’il présente les garanties prévues par les alinéas précédents ».
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L’ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 est venue abroger la loi du 13 juillet 1983 et créer les articles L.137-1 et suivants du Code général de la fonction publique, créant ainsi un véritable puzzle juridique constitué d’articles du code, d’un décret et d’arrêtés d’applications parfois génériques ou spécifiques.
Dorénavant, les règles relatives au dossier des agents publics sont celles des articles L.137-1 à L.134-4 du code de la fonction publique et c’est l’article L.137-3 qui précise que le dossier individuel de l’agent public présentant les garanties prévues aux articles L.137-1 et L.137-2 « peut être géré sur support électronique dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés ».
Les modalités de la dématérialisation du dossier de l’agent public
Aussi curieux que cela paraisse, le décret en question (décret n° 2011-675) date de 2011, car il avait été pris sous l’empire de la loi de 2009 et reste en vigueur jusqu’à l’adoption de la partie réglementaire du code de la fonction publique initialement prévue pour 2023, mais reportée à 2025.
C’est ce décret qui fixe les règles principales relatives à la dématérialisation du dossier de l’agent. Pour le comprendre, même si la logique n’est pas respectée, il convient tout d’abord de lire l’article 9 qui dispose que les modalités de création et de passage à la gestion des dossiers sur support électronique sont définies par arrêté ou décision de l’autorité administrative ou territoriale pris après avis du comité technique compétent.
Cet arrêté ou cette décision fixe la liste des documents et les catégories de personnels concernés ainsi que le calendrier de mise en œuvre de cette gestion. Il fixe notamment une date à compter de laquelle toute nouvelle pièce versée au dossier ne peut l’être que sous format électronique.
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Le comité technique compétent est tenu informé des systèmes d’information et procédés utilisés pour la création et la gestion sur support électronique des dossiers individuels des agents intéressés.
Dans notre puzzle juridique, il faudra donc tenir compte non seulement du code de la fonction publique, du décret, mais aussi des arrêtés et décisions prises par les autorités administratives ou territoriales.
Les règles principales
Le décret fixe les règles principales parmi lesquelles figurent le fait que :
- le dossier est « unique » et définit les règles applicables en cas de mobilité ou de changement d’administration de rattachement. S’agissant des cas de mobilité, il est précisé que le dossier sur support électronique reste géré par l’autorité administrative ou territoriale d’origine. L’autorité administrative ou territoriale d’accueil transmet à cette dernière sans délai les documents du dossier établis pendant la période où cet agent exerce des fonctions en son sein.
Lorsqu’est rompu le lien statutaire ou contractuel avec l’autorité administrative ou territoriale d’origine, le dossier sur support électronique est transféré à l’autorité administrative ou territoriale d’accueil.
- Lorsque celle-ci ne gère pas le dossier individuel de ses agents sous forme électronique, l’autorité administrative ou territoriale d’origine est tenue de créer sur support papier une copie conforme du dossier individuel électronique de l’agent concerné et de la lui transmettre. Le dossier électronique est alors détruit ;
- le dossier individuel peut être créé et géré, en tout ou partie, sur support électronique, soit à partir de documents établis sur support papier et numérisés, soit à partir de documents produits directement sous forme électronique. Chaque document est classé par référence à une nomenclature cadre établie par arrêté du ministre chargé de la fonction publique ;
- lorsque l’autorité administrative ou territoriale chargée de la gestion du dossier crée une copie sur support électronique d’un acte original établi sur support papier, elle utilise un système de numérisation dans des conditions et sous des formes garantissant sa reproduction à l’identique et la conservation pérenne du document ainsi créé. Il est précisé que la copie conforme ainsi établie se substitue au document original sur support papier qui est détruit dans un délai fixé par l’arrêté ou la décision mentionnée à l’article 9. En d’autres termes, l’administration est en droit de supprimer la version papier, ce qui est assez inédit ;*
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- l’autorité administrative ou territoriale chargée de la gestion du dossier doit prendre toutes les précautions pour préserver la confidentialité des données personnelles ainsi que l’intégrité, l’accessibilité et la lisibilité du dossier sur support électronique. Il est clair que cette question est d’autant plus importante qu’elle se combine avec les obligations du RGPD en termes d’obligation de sécurité et nécessite des compétences en matière de sécurité des systèmes d’information internes ou externes. Au regard des risques pour le fonctionnaire, il y a tout lieu de penser que la mise en œuvre d’un dossier agent dématérialisé doit s’accompagner d’une analyse d’impact telle que prévu à l’article 35 du RGPD.
Toujours en matière de sécurité, le décret précise que l’autorité administrative ou territoriale chargée de la gestion des dossiers individuels sur support électronique doit avoir recours à des fonctions de sécurité et d’interopérabilité conformes aux règles techniques fixées par les référentiels visés aux chapitres IV et V de l’ordonnance du 8 décembre 2005, c’est-à-dire le RGS (référentiel général de sécurité) et le RGI (référentiel général d’interopérabilité) ;
- des habilitations doivent être délivrées par l’autorité administrative ou l’autorité territoriale aux agents chargés de la gestion des dossiers désignés à cet effet. Pour chacun de ces agents, l’habilitation précise les documents et les types d’opérations autorisées ainsi que sa durée. Il y a donc nécessairement, dans le cadre de la dématérialisation du « dossier agent » une question à traiter qui est celle de la « politique d’habilitation » ;
- au terme de sa durée d’utilité administrative (DUA), le dossier géré sur support électronique fait l’objet d’un archivage dans un service public d’archives au titre des archives définitives, ou est éliminé sous le contrôle scientifique et technique de l’État sur les archives.
Les autres dispositions du décret portent sur le droit d’accès de l’agent public à son dossier dématérialisé.
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Le puzzle juridique au complet
Notre puzzle juridique se compose également de l’arrêté du 21 décembre 2012 relatif à la composition du dossier individuel des agents publics géré sur support électronique. Cet arrêté est intéressant, car il comporte en annexe un tableau de référence sur le type de données pouvant être traitées dans le cadre du dossier de l’agent et la durée de conservation de chaque document. Il n’y a donc qu’à « suivre le guide ».
Mais notre puzzle juridique ne serait pas complet si l’on ne tenait pas compte de l’obligation fixée à l’article 9, qui impose soit de prendre un arrêté, soit une « décision » de l’autorité administrative ou territoriale compétente prise après avis du comité technique compétent.
Il existe différents arrêtés sur ce point, comme celui du ministère de l’Économie et des Finances du 11 mars 2022 ou celui du 22 février 2023 du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. Chacun donnant une date de bascule vers le dossier dématérialisé au 31 décembre 2022 pour l’un, et au 31 décembre 2025 pour l’autre.
Eric Barbry
[Avocat associé – Équipe IP IT & Data, Racine Avocats]
